사실관계

피고인은 서울 소재 OO주택재건축정비사업조합 추진위원회의 위원장이었다(이후 조합장이 됨). 해당 정비사업은 사업 추진과정에서 조합설립인가에 필요한 토지 등 소유자 동의율 충족 여부로 충돌해 조합설립인가가 취소되는 등 우여곡절을 겪었다. 이 과정에서 비대위 측이 피고인을 다수의 도시정비법위반 혐의로 고발하였고, 고발사실에는 피고인이 구 도시정비법 제81조(현행 도시정비법 제124조 제1항)에 따라 공개의무가 있는 문서를 공개하지 않았다는 내용이 포함되어 있었다. 검사는 주민총회 및 창립총회 속기록(연번 1), 추진위원회 회의자료 및 의사록(연번 2 내지 5), 주민총회 및 조합설립총회 회의자료, 개최결과 및 의사록 속기록, 속기록 작성에 대한 대금지급자료(연번 6), 자금수지보고서(연번 7), 카드사용내역서(연번 8), 회계감사보고서(연번 9)를 공개의무가 있는 서류로 보아 피고인을 도시정비법위반죄로 기소하였다.

주요 쟁점

검사가 기소한 항목 중 의사록, 회계감사보고서는 도시정비법에서 명시적으로 공개대상 서류로 정하고 있기 때문에 다툼이 없었다. 쟁점은 명시된 규정이 없는 속기록, 회의자료, 개최결과 및 대금지급자료, 자금수지보고서, 카드사용내역서를 공개대상 의무가 있는 자료로 볼 것인가였다. 도시정비법 제124조 제1항은 공개의무가 있는 자료를 제1호부터 제10호까지 열거하면서 제11호에서 “그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”라고 규정하고 있는데 ‘관련 자료’에 어느 범위의 자료까지 포함되는지가 쟁점이 된 것이다.

도시정비법상 도시정비법위반으로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받을 경우 조합임원의 당연퇴직사유가 되고(제43조 제1항, 제2항), 선고 후 10년 동안 조합임원으로서의 피선거권이 박탈되므로 공개의무를 위반한 서류의 수가 늘어날 경우 조합장(추진위원장) 지위를 상실할 위험이 커져 피고인에게는 중대한 이해관계가 있는 소송이었다.

사건의 경과

가. 제1심 판결의 요지 (서울북부지방법원 2020. 12. 3. 선고 2020고정485 판결)

제1심은 속기록, 회의자료, 개최결과의 경우 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015도10976 판결, 대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결을 근거로 제시하며 “의사록에 원용되어 불가분하게 관련되어 있거나 의사록과 직접적으로 관련되어 있어 위 각 조항의 관련 자료에 해당”한다고 판단하였다. 다만 대금지급자료, 자금수지보고서, 카드사용내역서에 대해 “‘관련 자료’는 추상적인 개념으로서 형벌법규의 구성요건으로 사용되었으므로 엄격하게 해석·적용하여 예측가능한 범위를 넘어 처벌 대상이 확장되는 것을 막아 법적 안정성을 지킬 필요가 있고, 대금지급자료, 자금수지보고서, 카드사용내역서는 입출금 세부내역이나 결산보고서에 직접적 또는 불가분적으로 관련되었다고 볼 수 없다”는 이유로 무죄로 판단하여 피고인에게 벌금 150만 원을 선고하였다. 제1심 판결에 검사와 피고인 쌍방이 항소하였다.

나. 제2심 판결의 요지 (서울북부지방법원 2021. 10. 28. 선고 2020노2055 판결)

제2심은 ‘자금수지보고서’에 대한 제1심 판단을 바꾸어 자금수지보고서는 공개의무 대상으로 명시된 결산보고서가 진정으로 작성되었는지 여부 등을 판단하기 위한 자료로서 ‘관련 자료’로 해석하는 것이 타당하다고 판단하였다. 제2심에서 주목할 부분은 법원이 관련 자료에 대한 판단 근거로 「서울특별시 클린업시스템 운영지침」의 정보공개사항을 제시했다는 것이다. 서울시는 “클린업시스템”이라는 이름으로 정보공개를 위한 홈페이지를 운영하고 있는데 해당 시스템 운영지침에 의사록, 속기록, 자금수지보고서 등을 모두 공개대상 서류로 정하고 있다. 제2심은 위 운영지침을 토대로 제1심에서 다툼이 있던 속기록, 자금수지보고서를 모두 공개의무가 있는 서류로 본 것이다. 유죄판단 부분이 늘어났지만 제2심은 피고인에게 벌금 150만 원을 선고한 제1심의 선고형을 유지하였다.

다. 대상판결의 요지

대법원은 원심이 공개대상 서류에 해당한다고 본 속기록과 자금수지보고서는 공개의무가 있는 관련 자료에 해당하지 않는다고 판단했다. 속기록과 자금수지보고서가 관련 자료에 해당하는지에 관한 대법원의 최초판단이다.

대법원은 형벌법규의 해석에 있어 확장해석이나 유추해석은 금지된다는 죄형법정주의의 원칙하에 “도시정비법은 공개대상이 되는 서류를 각호에서 구체적으로 열거 하면서도 ‘관련 자료’의 판단기준에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 밖에 공개가 필요한 서류 및 관련 자료는 대통령령에 위임하여 이를 추가할 수 있는 근거 규정을 두고 있으므로, 도시정비법 혹은 그 위임에 따른 시행령에 명문의 근거 규정 없이 정비사업의 투명성·공공성 확보 내지 조합원의 알권리 보장 등 규제의 목적만을 앞세워 각호에 명시된 ‘관련 자료’의 범위를 지나치게 확장하여 인정하는 것은 죄형법정주의가 요구하는 형벌법규 해석 원칙에 어긋난다”고 판시하였다. 이러한 전제하에 속기록에 관해서는 도시정비법상 보관의무가 있는 자료에는 해당하지만 의사록과 같이 공개대상으로 명시하지 않고 있으며, 의사록이 진정하게 작성되었는가는 참석자명부와 서면결의서를 통해서도 확인할 수 있으므로, 반드시 참석자의 구체적인 발언 내용이 담긴 속기록이 필요하다고 보기 어렵다고 판단했다. 특히 원심이 판단의 주된 근거로 제시한 서울특별시 클린업시스템 운영지침에 대해 “도시정비법위반죄의 구성요건인 ‘관련 자료’ 범위를 해석하고 그 위반을 이유로 하는 형사처벌의 범위를 정함에 있어 그에 관한 법령의 명시적인 위임 근거가 없는 정비사업에 관한 지방자치단체의 조례 및 그 하위 지침에 기속된다고 볼 수도 없다”고 강조하여 명시적 위임 근거가 없는 조례나 하위지침에 따라 형벌법규를 해석하는 것은 잘못된 것이라고 판시했다.

자금수지보고서에 대해서는 다음과 같이 판시했다. 도시정비법이 자금수지보고서의 개념을 별도로 정의하고 있지 않고, 피고인이 작성한 자금수지보고서는 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」에 근거하여 설치된 정비사업 종합정보관리시스템인 ‘서울특별시 클린업시스템’ 운영지침에 첨부된 서식에 따른 것이다. 회계연도가 끝난 후 작성되는 결산보고서와 달리 분기별로 작성된다는 차이점이 있으나 대체로 기본 재무제표에 포함되는 자금수지계산서의 항목별 내용을 요약한 것이다. 현행 도시정비법 제124조 제1항 제8호에 공개대상으로 명시된 ‘월별 자금의 입·출금 세부내역’의 서식도 차입금, 분양수입금, 환급금 등의 수입 내역과 사업비, 운영비 등의 지출 내역을 월별로 정리하도록 구성되어 있는 점에서 자금수지보고서를 명확히 규정하기 힘들다고 보았다. 특히 도시정비법이 처음부터 공개대상으로 명시한 월별 자금의 입·출금 세부내역에도 월별 수입·지출 내역, 현금예금 보유내역, 차입금 현황 등이 포함되어 있으므로, 결산보고서가 진정하게 성립되었는지 판단하기 위하여 반드시 자금수지보고서가 필요하다고 보기 어렵다며 자금수지보고서 역시 관련 자료에 해당하지 않는다고 판시했다.

판례 해설

가. 죄형법정주의 원칙에 입각해 하위지침에 근거한 형사처벌 불허를 명확히 함

대상판결은 형벌법규 특히 ‘관련 자료’와 같이 불명확한 개념이 형벌법규의 구성요건을 기술하고 있다면 확장해석과 유추해석은 금지된다는 죄형법정주의 원칙을 다시 한번 천명한 판결로 의미가 있다. 대상판결은 “도시정비법은 공개대상이 되는 서류를 각호에서 구체적으로 열거하면서도 ‘관련 자료’의 판단기준에 대해 별도로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 밖에 공개가 필요한 서류 및 관련 자료는 대통령령에 위임하여 이를 추가할 수 있는 근거 규정을 두고 있으므로, 도시정비법 혹은 그 위임에 따른 시행령에 명문의 근거 규정 없이 정비사업의 투명성·공공성 확보 내지 조합원의 알권리 보장 등 규제의 목적만을 앞세워 각호에 명시된 ‘관련 자료’의 범위를 지나치게 확장하여 인정하는 것은 죄형법정주의가 요구하는 형벌법규 해석 원칙에 어긋난다”는 점을 분명히 하였다.

특히 원심이 판단의 주요 근거로 삼은 서울특별시 클린업시스템 운영지침이 형사처벌의 근거가 될 수 없다고 본 점은 큰 의의가 있다.

도시정비법 제118조 제1항에서는 ‘정비사업의 공공지원’에 대해 정하면서 시장·군수 등은 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 시·도 조례로 정하는 정비사업에 대하여 시행과정을 지원(이하 "공공지원")할 수 있다고 정하고 있다. 그리고 공공지원자의 업무 범위도 조례로 정할 수 있다(제2항 제6호). 이에 서울 도시정비조례에서는 조합이 시행하는 정비사업은 모두 공공지원의 대상사업에 포함시키고(서울 도시정비조례 제73조), 공공지원자의 업무 범위에 추진위원회 또는 조합의 운영 및 정보공개 업무의 지원을 포함하고 있다(서울 도시정비조례 제75조 제4호). 즉 정보공개 업무를 ‘지원’하는 한도에서는 도시정비법의 위임을 받은 것으로 적법하다. 하지만 클린업시스템은 실질적으로 정보공개의 ‘대상’을 확정하는 역할을 하고 있고 이는 도시정비법이 정한 조례의 위임 범위를 넘는 것이기 때문에 해당 조례 및 조례의 시행을 위한 행정규칙에서 공개의무가 있다고 정한 서류이더라도 도시정비법상 공개의무가 있다고 보기는 어려운 것이다.

나. 관련 자료의 해석에 관한 기존 법리 확인 및 속기록, 자금수지보고서가 관련 서류에 해당하지 않는다는 최초의 판례임

그동안 법원이 도시정비법상 공개의무가 있는 서류의 ‘관련 자료’ 인지 여부를 판단하기 위하여 제시한 기준을 보면 판례가 관련 서류 판단 시 두 가지 사항을 고려한다는 것을 알 수 있다.

첫 번째는 대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결에서 제시한 기준이다. 위 판례에서 법원은 ‘의사록’의 관련 자료인지 여부를 판단함에 있어서 의사록이 진정하게 작성되었는지 여부, 의사정족수와 의결정족수가 충족되었는지 여부, 조합원 등의 의사결정 내용이 올바르게 반영되었는지 여부 등을 판단하기 위해서는 의사록 이외에 참석자명부와 서면결의서를 확인할 필요가 있으므로 참석자명부와 서면결의서를 의사록의 관련 자료로 볼 수 있다고 판시하였다(“진실성 검증”). 공개대상 자료가 진실하게 작성된 것을 검증할 수 있는 자료라면 관련 자료로 보아 공개의무가 있다고 판단한 것이다.

두 번째는 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015도10976 판결이다. 해당 판례는 ‘이사회 의사록’이 관련 자료인지 여부를 판단하면서 이사회 결의 등을 위하여 이사회에 제출된 관련 자료로서 이사회 의사록에서 그 내용을 인용하면서 별첨 등으로 첨부한 자료라면, 이는 해당 이사회 의사록의 일부를 구성하므로 공개, 열람·복사의 대상이 된다고 판시하였다(“불가분성”). 위 판결에서 문제 된 서류는 추진위원회 및 이사회에서 논의의 기초자료로 제공된 회의 안건 자료인 ‘OO재개발 아파트 개발 조사보고서, 정비사업전문관리업 입찰 평가 기준 및 건축사무소 심사표, 법무사 견적서, OO엔지니어링 금전소비대차 약정서’였는데 법원은 위 자료는 “이사회의사록에서 그 내용을 인용하면서 별첨으로 첨부한 자료”이므로 이미 해당 이사회 의사록의 일부를 구성하게 되었다(이사회의사록과 ‘불가분’의 자료)는 이유로 공개의무가 있는 관련 자료로 판단했다.

대상판결은 위 법리를 토대로 속기록의 경우 공개대상 서류인 의사록이 진정하게 작성되었는지 여부를 판단함에 있어 공개되어야 할 관련 자료로 보기 어렵다고 판단했다. 도시정비법은 의사록을 명확히 정하고 있지 않은데, 민법에 의하면 의사록에는 의사의 경과, 요령 및 결과를 기재하고 의장 및 출석한 구성원이 기명날인하도록 되어 있다(제76조 제2항). 즉 의사록은 안건의 내용과 안건에 대한 결의 여부 및 참석자를 기재하는 것이 핵심인데 의사록이 진정하게 작성된 것인지 확인하기 위해서는 참석자명부와 서면결의서는 필수적이지만 속기록은 그에 해당한다고 보기 어렵다. 물론 속기록이 있다면 회의에서 제시된 의견을 상세히 파악할 수 있겠지만 명확한 규정 없이 속기록까지 관련 자료에 포함한다면 관련 자료의 범위가 지나치게 확대될 수 있다. 이른바 문서의 ‘진실성 검증’을 위해 필요한 자료를 관련 자료에 포함시킬 때 중요한 것이 바로 어디까지의 원자료를 관련 자료로 볼 것인지의 문제이다. 이를 이해하기 위해 이 사건에서 쟁점이 된 자금수지보고서에 대한 법원의 판단을 음미해 볼 필요가 있다.

도시정비법상 회계감사보고서와 월별 자금의 입·출금 세부내역, 결산보고서는 공개대상 서류이다(제124조 제1항 제7호, 제8호, 제9호). 결산보고서가 제대로 작성되었는지 판단하기 위해서는 자금수지보고서가 필요하고, 자금수지보고서가 제대로 작성되었는지 판단하려면 개별 자금의 입출금에 관한 모든 증빙까지 검토가 필요하다. 공개대상 자료의 진실성 검증을 위한 자료의 경우 관련 자료의 범위가 넓어질 가능성이 크다. 이 때문에 죄형법정주의 원칙에 따라 법령에서 명시적으로 규정하고 있는 것이 아닌 이상 확대해석하는 것이 금지되어야 하는 것이다.

대법원은 기존 판례의 법리를 적용해 속기록과 자금수지보고서는 관련 자료로 해석하는 것이 위법하다고 판단했고 이러한 결론은 지극히 정당하다고 할 것이다.

담당 변호사의 직강 포인트

도시정비법위반죄 등 이른바 형법이 아닌 특별법에 규정된 형사처벌 규정을 검토할 때는 반드시 죄형법정주의 관점에서 범죄의 성립여부를 살펴보아야 한다. 특히 도시정비법처럼 사회의 수요에 따라 자주 개정되는 법률의 경우 완결성이 부족한 채 개정되는 일이 종종 있기 때문에 형사처벌 조항이 갖추어야 할 구성요건의 명확성 측면에서 다투어 볼 여지가 크다.

또한 법률이 개정된 과정을 검토해 해당 처벌 조항이 규율하고자 한 대상행위를 연혁적으로 파악하는 작업도 필수적이다. 도시정비법은 사업 시행과정에서 생산되는 문서에 대해 크게 보관의무와 공개의무로 구별하여 규율하고 있다. 대표적으로 속기록의 경우 보관대상으로 명시되어 있는 반면(도시정비법 제125조 제1항), 공개대상으로는 명시되어 있지 않다. 이 점은 속기록이 공개대상이 아니라고 주장하는 데 유력한 근거가 될 수 있는 것이다.

한편 실무에서 당연하게 받아들여지고 있더라도 비판적인 관점에서 검토하는 자세가 필요하다. 이 사건에서 원심은 서울시 클린업시스템 운영지침상 속기록과 자금수지보고서가 공개대상서류로 기재되어 있는 점을 근거로 위 서류가 관련 서류라고 보았다. 그러나 위 지침의 근거인 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례와 이 조례의 위임 근거 규정인 도시정비법 제118조 제1항을 전체적으로 살펴보면 위 지침은 법률에서 명시적으로 위임한 조례의 수권 범위에 해당하지 않는 사항에 한해 마련된 것이었다. 또한 전국적으로 서울시의 클린업시스템과 같은 정비사업 정보공개 인터넷 시스템을 운영하는 시·도는 2024년 초 기준 서울, 부산, 대전, 광주 네 곳뿐이고 이들 네 곳의 지자체에서 공개대상으로 정하고 있는 서류도 서로 다르다. 지방마다 공개대상 서류가 다르다는 것은 예측가능성을 규범적 목표로 하는 형벌법규의 특성에 맞지 않는다는 점을 지적할 수 있다.

끝으로 이 사건에서 쟁점이 된 속기록에 관한 판례는 아니지만 대법원은 이사회의 녹취파일에 대해서는 관련 서류가 아니라는 판단을 이미 내린 적이 있다.(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015도8361 판결) 법제처 역시 이사회, 대의원회의 녹음파일은 도시정비법상 공개의무의 관련 자료에 해당하지 않는다고 유권해석을 한 바 있다. 도시정비법상 보관의무에 관한 제125조는 속기록, 녹음 또는 영상자료를 문장부호 중 가운뎃점으로 연결하여 규정하고 있다. “속기록·녹음 또는 영상자료”는 도시정비법 제124조 제1항의 서류 및 관련 자료와 도시정비법의 문언상 구별되고 있고, 이를 근거로 대법원은 ‘녹음자료’는 도시정비법 제124조 제1항의 관련 자료로 볼 수 없다고 판시한 것이다. 그렇다면 녹음자료와 가운뎃점으로 연결되어 대등하게 규정되고 있는 ‘속기록’ 역시 도시정비법 제124조 제1항의 관련 자료에 해당한다고 볼 수 없다는 근거도 추가할 수 있을 것이다. 문장부호 등을 포함한 법률의 문언 역시 깊이 탐구하는 것이 필요하다.

*이 원고는 사건을 같이 수행한 유현정(변시 7회) 변호사님, 한선필(변시 10회) 변호사님이 함께 작성해주신 원고입니다.

illustrator 이형수